游逸飛：秦漢人如何制造“地方政府”？

本文為《制造“地方政府”——戰國至漢初郡制新考》導言部分，臺大出版中心，2021年11月。澎湃新聞經授權發布，有刪節，原文注釋從略。
 

地方政府是國家組成的要素之一，是王權控制社會的重要憑借。戰國秦漢郡縣制是傳統中國兩千年地方政制之源，是了解古代中國的關鍵鑰匙。楊寬1955年初版的《戰國史》，所描繪的戰國郡縣制圖景至今仍有無數學人誦讀；嚴耕望1961年初版的《中國地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》，所建構的秦漢地方政制圖景迄今在學界仍無可替代。兩位大家對傳世文獻竭澤而漁，盡可能參照當時可見的兵器銘文、簡牘、碑刻等出土文獻，其搜羅及解讀史料的高度，乃是著作難以被后人超越的主因。

杜正勝從《周代城邦》到《編戶齊民》的研究取徑，主宰臺灣地區的中國上古史學界至今。細繹其思路，實為從“國人”到“庶民”的社會史脈絡，關注的是一般人群。然而城邦的主體雖是人群，城邦本身卻是周天子統治的萬國，在一定程度上可視為某種地方政府。從地方政府的脈絡切入，《周代城邦》下接的便不是編戶齊民，而是郡縣。春秋戰國的國君、秦漢的帝王，如何將周天子統治的各個城邦逐一郡縣化，遂行“郡縣城邦”（“郡縣”為動詞，以“城邦”為“郡縣”之意）、制造“地方政府”，無疑是中國史的重要課題。

二十世紀后半葉以來，簡牘文書、璽印封泥、兵器銘文等戰國秦漢出土文獻如雨后春筍般冒出，帶給我們重新省思戰國秦漢郡縣制的契機。二十一世紀初的今天，在新材料的整理與研究基礎之上，與前輩大家對話，重建古代中國地方政府的概念、重寫古代中國地方政府的歷史，已是當代學人不可推卻的責任。本書企圖拋磚引玉，以階段性成果提供學界探討戰國秦漢郡縣制是否存在不同的面貌，從制造“地方政府”的角度切入，思考古代中國地方政府研究是否可能另開新境。

何謂“地方政府”

當代中文世界對地方政府一詞的運用已習以為常，但“地方政府”終究是來自西方的現代概念，秦漢以降的傳統中國雖有類似西方地方政府的官署，但概念與歷史之間并非總能密合無間。傳統中國地方政府的內涵實則變化多端，本書無意為其建立一個普遍的定義，只想指出“地方政府”的最寬泛定義也許是中央政府在地方上設置的諸種官署。此定義固然易于掩蓋諸種官署的性質差異，卻有助于學者探索諸種官署在地方上的互動關系，進而辨析地方政府究竟是中央政府權力的延伸？還是地方既有勢力的體現？觸及傳統中國政府究竟是“中央集權”抑或“地方分權”的根本命題。

就秦漢時期而言，郡、縣可謂當時最常見的“地方政府”，向無爭議。但封建制度的殘余如王國、侯國，在縣之下的基層政區如鄉、里，中央政府的外派官署如都官，羈縻少數民族的政區如道、屬國，監察官署如州，諸種中央政府在地方上設置的官署，卻未必皆被學界視為“地方政府”。本書并不關心秦漢時期王國、侯國、鄉、里、都官、屬國、道、州等諸種官署是否為“地方政府”，而是想透過諸種官署性質之復雜，反思最常見的郡、縣官署的性質。傳統中國的“郡縣”真的可以和西方的“地方政府”概念密合無間嗎？某些時空下的郡縣性質是否逸出“地方政府”之外？

就時間而言，本書既將“戰國”郡縣制與“秦漢”郡縣制放在一起審視，又將“秦漢”郡縣制至少分割成秦、漢初、西漢中晚期、東漢、三國等時段，企圖追究不同時間的“郡縣”背后的本質。在國家形成的視野下，戰國至漢初處于將城邦“郡縣化”的階段。郡縣制既要取代城邦、在地方上遂行統治，又要改造城邦、在地方上建構新的政府，戰國至漢初是傳統中國制造“地方政府”的關鍵時期，也是本書的主要舞臺。

就地域來說，律令規定的邊郡與內郡之別，關中、齊魯、山地、濱海等自然及人文地理區差異，導致每個地方政府均有自身特色。《漢書．地理志》記載元始二年（公元2年）漢朝地方政府有“郡國一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一”，今人面對103、1314、32、241等兩千年前的數字化史料，難免下意識將不同區域的“地方政府”視為鐵板一塊，忽略聚合成這些數字的每一個地方政府皆有其特殊性。其實別說不同地域的郡縣鄉里有其差別，就算是同一個地方政府如南郡、臨湘縣，在戰國至三國諸時期也各有差異。本書透過戰國七雄的秦與楚、秦三十六郡中的洞庭、漢初諸侯王國的楚與齊等個案，企圖揭示區域研究在地方行政領域中的意義。

出土文獻研究向來以“碎片化”為學界所譏，其根本原因來自于出土文獻往往有較為明確的時空坐標。時空坐標既然清晰，出土文獻便可精準反映出某一時期與地域的現象；但也因時空坐標“過于”清晰，出土文獻反而無法直接成為其他時期與地域存在某些現象的證據。本質既然如此，出土文獻研究也就難以擺脫“碎片化”的詬病。出土文獻不能反映整個時代與整個中國，實乃勢所必然。

本書想稍加反思的是，出土文獻研究“碎片化”的批評固然在理，但什么樣的材料才能避免“碎片化”，反映出一整個時代與中國呢？若以同樣嚴格的標準，檢視傳世文獻的時空坐標，史傳人物所能反映的歷史現象其實也只局限于某一時期與地域；傳世文獻對歷史現象的概括描述，更不宜輕信其證據力度足以涵蓋整個時代與中國，反而可能只代表文獻書寫之際的時期與所在地域，甚至可能只反映文獻作者的個人觀點。如此觀之，傳世文獻也同樣是一個個小碎片的叢聚整合，而我們對古代中國的諸種整體印象，或多或少來自于文獻碎片的放大，并非完全精準可靠。“碎片化”在當代歷史學界無疑為負面用語，但出土文獻的碎片性質恰恰刺激我們去認清諸種輝煌宏大的整體史觀，實來自于一個個碎片迭聚的建構與幻化。出土文獻既有助于我們破除既有的歷史成見，更有益于我們去建構新的歷史認識。既破且立，出土文獻的碎片性質也就有了積極意義，不宜徑以負面視之。

與普遍性的建構背道而馳，是批評研究“碎片化”的主要理由。但“碎片化”并不等于特殊性。出土文獻的特殊性看似顯而易見，普遍性則不易論證。其實特殊性與普遍性往往交織于史料之中，并未清楚標示。出土文獻固可清晰反映某一時期與地域的現象，但該現象究竟是一時一地的特殊性，還是整個時代與中國的普遍性，若無相參照的史料，則不易辨明。重視出土文獻的普遍性，以之代表整個時代與中國，有論證跳躍之嫌；強調出土文獻的特殊性，認為其反映某一時期與地域的特色，亦難免濫用默證之譏。只有不闡釋出土文獻的普遍性與特殊性，單純描述其所反映的現象，方可避免出錯的可能。但隨著碎片的不斷迭聚，某些出土文獻的普遍性與特殊性已有闡發的可能，此時若仍保守以對，難免陷入材料新穎、結論陳舊的“似新還舊”窘境，未免辜負了大好材料提供的契機。

本書希望從制造“地方政府”的角度出發，正視出土文獻的普遍性與特殊性的正反相生。但受限于篇幅與學力，本書只能先以戰國秦漢中央政府與地方政府之間的榫接點——“郡”為研究主軸，藉此探索古代中國地方與中央之間的關系。本書關注戰國、秦、漢初諸時代的特殊性，寫作安排卻不以時代為序；本書嘗試以地方行政的普遍性原理為全書框架，但普遍性原理并非本書的終極關懷。本書最終希望能為讀者呈現出歷史的復雜性：時代特殊性的背后存在一貫的普遍性原理，普遍性原理卻又隨著不同時代而有所改變。歷史學既能容納社會科學，又獨立于社會科學之外，其例或如是。
 

包頭附近的秦長城遺址
 

從“郡縣城邦”到“共治天下”

戰國秦至漢初的郡制，從軍區逐步發展成職權完備的地方政府，但一直具備中央外派的性質，是中央集權的有效工具。郡制既可協助中央政府遂行殖民統治，同時又受到中央政府嚴密監察，必要時甚至可被廢除，不會尾大不掉。就中央集權的角度言之，這樣的地方政府似乎已再理想不過，無須再行變革。

然而隨著漢初中央政府廢除了秦代的郡監御史，改采郡守、郡尉并行的郡制，堪稱理想的三府分立之秦代郡制直如曇花一現。到了西漢中晚期，郡尉甚至成為嚴耕望所謂的“佐官”，無論地位、職權還是秩級，均不再能與郡守相頡頏。此時郡守已然獨大，掌握六項重要權力：第一，對郡府官吏的控制權；第二，對屬縣行政的控制權；第三，向中央薦舉郡內吏民之權；第四，對刑獄的決斷權；第五，對財政的支配權；第六，對地方軍隊的支配權。嚴耕望所謂的“長官元首制”，雖不適用于秦至漢初的郡縣制度，用來指涉西漢中晚期以后的“漢式郡縣制”，目前仍恰如其分。故從秦到西漢中晚期百多年的時間，郡制竟然經歷了從“三府”到“二府”再到“一府”的劇烈變革，其緣由不能不引起我們深思。

從“三府分立”到“一府獨尊”，郡制的變革動力究竟為何？制造“地方政府”究竟是要制造怎樣的地方政府？如果三府分立的秦代郡制服膺于中央集權的目標，那“三府分立”的破壞恰可說明中央集權不是形塑地方政府的唯一因素。從中央集權與地方分權的兩極光譜來看，地方政府還須兼顧地方分權的目標與機能。因此完全服膺于中央集權的秦代郡制，并非理想的地方政府。西漢中晚期郡制轉向長官元首制，趨于地方分權，自有其制度發展的內在動力。

正如中央集權不是形塑地方政府的唯一因素，地方分權也不是。從“三府”到“二府”再到“一府”，郡制趨于地方分權的發展歷程極其自然流暢，很容易令人以為是自然而然的歷史趨勢，忽視實際歷史進程中存在曲折、偶然、逆流等各種多元的演變可能。最終在西漢中晚期勝出的長官元首制，固然有著地方政府發展的內在動力，卻不宜簡單視為歷史的必然。否則戰國秦郡往三府分立的中央集權方向發展，又該如何解釋？如果兩者都是自然發展的歷史趨勢，為何會南轅北轍？參照“天下大勢，分久必合，合久必分”之說，將地方政府的變遷過程理解為在中央集權與地方分權的兩極光譜之間不斷擺蕩，固然可信。但除非擺蕩符合必然規律，否則其間的轉折與演進終究無法準確預測。既然每個轉折點都有其獨特性，我們就有必要一一為其尋求獨立的歷史解釋。

因此只從中央集權與地方分權的二元角度去解釋地方政府的演變是不夠的，我們必須追問戰國秦郡為何趨于中央集權？西漢之郡為何趨于地方分權？如果制度發展的內在動力無法解釋制度自身，那從制度發展的外在推力入手，便不失為一條值得考慮的取徑。看似巧合、但似乎并非巧合的是，這段時期的思想史演變正與郡縣制的演變若合符節。既然三府分立的秦代郡制深受法家思想所形塑，推測西漢中晚期的郡制趨于地方分權，與儒家思想的興起有關，或非無根之論。學界過去探討儒家與法家的地方行政理念，往往過于重視“封建”與“郡縣”之辨。事實上儒家與法家的郡縣制理念亦有差異，“百代猶行秦法政”之說掩蓋了漢代以降兩千年無數儒生士人在郡縣制上投注的心力。顧炎武“寓封建之意于郡縣之中”的思想，可能早在西漢便有儒生將之實踐。漢代循吏不僅在地方行政上發揚儒家的教化理念，貫徹“儒家式地方行政”，更可能是“漢式郡縣制”的主要形塑者。制度演變的深層解釋，不能不涉及思想與社會層面，“漢式郡縣制”與儒家的關系值得深入求索。

“漢式郡縣制”雖往地方分權的方向發展，但終究不比封建邦國，加上州刺史的監察等影響，“漢式郡縣制”并未趨于地方割據、尾大不掉的極端，兼顧了中央集權與地方分權的理想，正如嚴耕望所言：“是以中央集權之形式宏地方自治之實效矣。”而《資治通鑒》記載漢宣帝之言：“與我共治天下者，其惟良二千石乎！”在一定程度上反映西漢后期在中央擁有專制皇權的皇帝，承認地方郡守是皇權的代理人，與“漢式郡縣制”共享皇權的行使權。漢唐近千年皇帝與地方長官“共治天下”的行政格局，遂得以形成。這一看似尋常的“常識”，在西漢中期以前并不尋常。正如本書所言，戰國秦至漢初的郡制，或為軍區、或為三府分立的“秦式郡縣制”、或有強烈的中央外派性質，均與“漢式郡縣制”有較大距離，不具備與皇帝“共治天下”的功能。我們所熟悉的“漢式郡縣制”，是在戰國至西漢多元且漫長的帝國治理歷程中，方得以脫穎而出。從“郡縣城邦”到“共治天下”的歷史脈絡，正是本書對“漢式郡縣制”形成期的概括，也是本書對秦漢人如何制造“地方政府”的回答。